矿难、国家、执政方式

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● 郑永年

　　对一些中国人特别是民工来说，春节不仅没有为他们带来大吉大利，反而是大灾难。

　　新春伊始，中国各地矿难连连。辽宁埠新孙家湾煤矿发生气体爆炸，导致数百人丧生，为1949年建国以来最大矿难。同时，在云南也发生了富源非法矿井爆炸的事件。今年元旦，中国总理温家宝刚刚到陕西铜川陈家山慰问过去年11月矿难遇难家属。事情还没有完结，更多的矿难就接踵而至。

　　实际上，矿难只是今日中国众多社会问题中的其中一个小小缩影。在经济社会发展的各个领域都存在着这样那样生命攸关的大隐患。

　　中国的高速经济发展已经持续二十多年，已属于世界经济发展史上的奇迹，整个中国社会也随着经济发展发生了巨大的变化。但可悲的是，各个管理领域还是没有很大的进步，或者说还远远跟不上时代发展的步伐。

　　为什么会造成这样一种状况？可以从各个方面来寻找原因，但从政治和管理的角度来看，如下几个原因是主要的。

　　

政治挂帅践踏规制　　

　　

　　最主要的还是政治挂帅。政治挂帅在毛泽东时代是原则，现在虽然不提了，但仍然是中国政治实践的核心概念。领导层没有有效的法制手段，动不动就用政治手段来追求所订下的目标。要追求经济增长，就把地方GDP的增长率作为衡量地方干部政绩的最重要指标。其他各个方面也是这样。

　　总的原则是，高层要取得哪个目标，就把它转化成为政治指标。很多人还堂而皇之地把这种实践冠一个“科学管理”的名称。

　　同样，出了问题也是用政治手段来解决，对党和政府都是如此。90年代有“讲政治”、“三讲”、“三个代表”等运动，目的是要解决法律和规章解决不了的政治问题。现在高层又在进行“保先”运动（即保持共产党的先进性运动）。这类运动的本质都是政治手段。

　　执政党不能不讲政治，这样做也并不是没有一点理性。问题是在这样做的时候，领导层往往忽视了行政规制方面的建设。更为要紧的是，在这样一种政治挂帅的环境下，行政规制往往只能向政治投降。各级领导用惯了政治手段，对行政规制不屑一顾，经常公然漠视甚至践踏已经建立起来的行政规制。只要达到上级的政治目标，就可以把调节经济社会生活的行政规制放置一边。

　　在各个经济领域，各级地方政府名为发展经济，实际上是官商勾结，置人民的生命与财产于不顾。非法使用土地、非法采矿、非法生产爆竹、非法生产药品等等，不胜枚举。

　　执政党很难放弃政治方法。但政治方式已经大大不适应中国的市场经济这个大环境。

　　市场经济的特点就是分权、分散和个体自由。如果说，在传统计划经济时代，所有的社会经济空间都在执政党的管辖之下，政治无所不在，那么，现在执政党政治所及的空间越来越小。

　　政治方法不可能涵盖越来越庞大的社会经济空间。实际上，政治方法无能也不应该涉足这些社会经济空间。新产生的社会经济空间的管理要由行政规制来填补。

　　在中国，行政规制显然还不能有效地管理这个领域。政治要不阻止行政规制的建立，要不破坏已经存在的行政规制。

　　如何解决这个问题？重要的在于政治归政治，行政归行政。但在中国的政治体制内，党政不分。执政党不仅用政治手段来治党，也用同样的政治手段来治政。

　　

党政不分阻碍现代化　　

　　

　　80年代邓小平和赵紫阳提过党政分开，但是没有能够实行下去。政治优先或者滥用政治手段来管制国家，大大拖延了中国成为一个现代管制型国家 (regulatory state)。

　　衡量一个国家是否具有现代性首先重要的倒不是民主还是权威体制，而是是否存在着一整套具有现代性的管制机制。今天的很多国家包括民主国家在内在民主化发生之前就已经建立了这样一套管制制度。大到公路建设、土地的使用、城市开发、地下水道的修建，小到室内装修和住家窗户的方向，统统都要有一套规制来加以规范和管理，任何个人不得随心所欲。

　　从这个角度来说，中国还不是一个现代国家。国家只有政治控制，而管制各种经济社会生活的规制少得可怜，或者干脆就不存在。即使有一些，也得不到有效实施。

　　从改革到现在，中国政府已经制定了无数的法律条规，中共十五大也早就提出了法治国家，但是实施方面非常差劲。宏观方面的法治没有建立起来，微观的规制制度建设方面更是被大大忽视。

　　西方先进社会也经历这样一个乱象丛生的阶段，那是一个马克思或者狄更斯所描述的悲惨世界。但经过很长时间的努力，成功建立了现代管制型国家。在这个过程中，人民的组织化扮演了一个重大的角色，因为只有组织化的社会群体才能和组织化的资产者施加莫大的压力。

　　随着大众民主时代的到来，人们对规制的要求也越来越高，国家规制也因此进入了人们生活的各个领域。正是在这个意义上说，人民的自由是建立在千千万万规制之上的。这与中国只强调政治控制而忽视规制建设的情况形成了鲜明的对比。

　　去年召开的中共十六大四中全会提出要提高和加强执政党的执政能力。但中国社会乱象表明，光提执政党的执政能力远远不够，还必须提高和加强国家的管制能力。

　　规制国家建立不起来，不仅会影响到执政党的执政能力，更加会弱化执政党的合法性基础。更不用说，没有规制建设，执政党“以人为本”的理念也无从体现和落实。

·作者是在本地任职的中国学者

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还是有点套话的分析，不能抓到点子上
解决问题，不是靠一套概念；我们建构某项制度，也不是为了面子上好看，而是为了实用
很多矿难原因并非上述所指，更不是上述对策就能够解决的
娄底在蔡力峰上任之后从一个矿难频发地区变成两年无事，值得思考和总结经验

月光笑侠

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回光返照?