关于提高政府管理和服务社会能力的思考

子月

近年来，关于进一步转变政府职能，提高政府管理和服务社会能力的探讨成为党和政府及其理论工作者的热点。十六届六中全会更将建设和谐社会正式列为中国共产党全面提高执政能力的五大能力之一。应该说和谐社会概念的提出与转变政府职能、服务型政府建设在理论上是一脉相承的，在我国现阶段服务型政府的建设是构建和谐社会的必要条件和基础，它们同属于一个系统。
   服务型政府的建设要求转变政府职能，而政府职能的转变要求政府分权，要求社会力量的壮大，也就是说它与市民社会的成长是同步过程。无法想象一个专制、没有权力监督的政府是一个民众的政府，是一个为民服务、为社会服务的政府，以权力制约权力是前提条件。所以，服务型政府建设是两个过程的合二为一。首先是自觉的过程，这种过程来自政府内部，来自政府及其文官对伦理的认识和感知；其次是强制的过程，这种过程来自外部的压力。当政府的违宪行为时，国家不能免责，而必须承担政治责任、行政责任和个人责任。那么又怎样对官员进行监督和对官员的失职行为进行追究呢？从理论上说，政府政策的执行，还得依靠庞大的文官集团执行。从人性的角度上说，人都有阴阳两面，即作为文官，他有为民服务和获得良好声誉的道德追求和主观愿望；同时他也有要求晋升和获得经济利益的私欲。所以，作为一个守成而不开创基业的政府，一项政策或法律能否执行和落实，在于它能否得到文官集团的支持。而且，任何文官或个人都反感那些对他们来说近乎苛刻和严厉的制度。俗话说：“乱世则用重典”，但在什么程度上才能得到文官和民众的支持和让双方满意？我想这个问题在理论上答案不是唯一的。当然，最好的办法是让文官不存有私欲，而只有公益，所以朱熹所倡导的“存天理，灭人欲”可以说是遵从儒家文化做到了“士大夫”的“仁”的精神，从根源上对他们的思想进行控制和行为景象引导。但这一点在实践中又极为困难，明清两朝的实践也证明了这种理论的不切实际。
   服务型政府建设要改变官员的绩效评估体系。在系统内官员是以晋升，而不是以服务为目标的。改变现状的着眼点就在于使服务成为晋升的标准，把服务纳入政府绩效评估和官员晋升的标准中去。绩效评估在服务型政府的建设中起着催化剂的作用。在此，就面临着绩效评估指标体系的设定问题。前一段时间出现了把公民幸福指标和社会和谐指标作为政府绩效考量标准的讨论。我认为仅仅这样还不够。指标是行动的向导，同时指标也是目标的基石。指标体系构建的好坏直接影响到目标实施的结果。同时，指标的设计要求要求对考量的结果具有很高的效度。单一的衡量指标不足以保证考量的效度和政府行为的导向。它必须有相对应的参考指标，譬如，公民税负指标、公民财富增加指标和社会发展指标等等。
   再谈谈利益集团的问题。和谐社会要求保持社会的公平正义、诚信友爱。要求社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现，要求政府价值观和政策应该体现大众的利益，而不是坐在利益集团的板凳上。北大教授刘军宁有一个看法，认为我国现在不存在真正的利益集团，而是权势分利集团。真正的利益集团是市场经济和宪政民主的产物，是权力与商业利益分离的产物；在中国，权势分利集团不是市场经济的产物，而是权力与商业利益相结合的产物。不仅如此，利益集团是公民自由结社的产物，权势分利集团是公民不能自由结社的产物；利益集团是消除行政垄断的产物，权势分利集团是强化行政垄断的产物；利益集团的力量来自于自身，权势利益集团的力量来自于政治权力。所以，中国当前的许多问题，还不是利益集团造成的，而是缺乏真正的利益集团造成的：一方面，权力与商业利益密切挂钩，另一方面，真正的利益集团发育严重不足，普通民众无权组织起自己的利益集团来参与利益竞争。它们之所以占据强势地位并表现出集团性，是因为它们与党政权力有着密切关系，甚至是牢固的结盟关系。权势分利集团有组织，以地区、部门为势力范围，以行业利益为纽带；有“执照”，依托党政权力使用和占有经济资源和商业利益，靠权力分利，是权力和纳税人的钱堆起来的巨无霸。这些权势分利集团具有浓厚的寡头色彩，它们排斥民间力量参与竞争，妨碍市场要素自由流动，依托权力无节制地强化其寡头垄断地位。这些权势分利集团绝大多数由政府主导产生，官商完全一体。
   再谈谈另一方面的问题。现在讨论和谐社会和服务型政府问题，强调的更多的是政府的责任。当然，政府的职责本身就是应为民服务，尤其是在强势政府的压力下，更多的社会问题的出现和解决，需要政府去承担责任。政府承担责任是一个动态的问过程，是政府从一些领域退出和民间力量的推进过程。政府在执行私有化时要以全社会的利益为考量（以江苏宿迁市为例），应建立一个有效合理的监督体系，切保公平竞争。但是在善意、再强势的政府要时刻和始终做到对社会公平合理、全面有效的监督是不可能的。对企业来说，仅仅指望企业的社会责任感和善意也不能保证所有的企业始终都对社会利益负责。那么，怎样才能在政府和企业的能力或意愿有缺失的情况下，保证弱势群体的利益和社会的公共利益不被损害甚至牺牲呢？强调政府的责任并不意味着公民无责。公民在和谐社会和服务型政府的建设过程中同样肩负着不可推卸的责任。是不是可以谈谈和谐社会、服务型政府或市民社会中公民的责任问题呢？更进一步，是不是可以细化到市民社会中公务员、教师、工人、农民、自由职业者、企业家的社会责任呢？公民的责任好像更抽象，不如政府的责任的具体。其原因在于，政府在社会中承担着许多公共事务的管理，即与他的事权是统一的，而公民无事权，当然也就没有具有的责任。对公民的要求似乎是一种伦理和道德上的，停留于行而上的层面。下面我们从几个事例将公民的责任更加具体化，以便清晰的探讨。
   报道1.3人情绪激动地坐在商场楼顶，随时都有跳下的可能。可是个别围观群众不但不劝解，反而发出令人反感的声音，“赶快跳呀，等半天了！’有的人甚至说：“我就知道他们不敢跳，要不早就下来了，等什么呀！”两名逛街的女孩看到后，随口说出：“跳下来多好玩呀，我还没看见过呢！”七八个学生模样的孩子看到后，竟大声地说出：“要不咱等一会儿，也许他们就跳了呢。”（见11月6日《每日新报》）
   报道2.近来，“高校教师学术腐败”“禁止男教师与女学生独处”“550万元药费”“女大学生自愿卖淫”“围观强奸、喝彩跳楼”“低胸、身体写作”“未成年人犯罪”等一系列令人目不睱接的“怪现状”，让人们开始怀疑：难道，我们这个曾经以民族传统美德而自傲的文明古国，竟然已深陷于道德危机之中？
   崔永元说：“我不是有什么道德洁癖，我没有特别高的要求，我要求的只是道德底线。”清华大学孙立平教授则撰写了《守卫社会生活的底线》一文，将如何重建社会道德这一问题推到了前台。在种种道德败坏的行为屡见诸报端之时，我们应该反思的是什么？“八荣八耻”的荣辱观怎样深入社会人心？以德治国、建设和谐社会的方略如何在中国社会之中推行？中国人到底需要怎样的道德教育？
   看到这些，不由想起柏扬的《丑陋的中国人》，在这无意指出某个民族和个人，但是公众冷漠和人际距离疏远，和谐社会的建设是不是也要求个人与个人的和谐呢？