1920年代的广东省宪和地方自治

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「联省自治」在广东

　　1920年11月陈炯明率领粤军回粤，推倒盘踞广东四年多的桂系军政府后，马上进行「联省自治」的第一步工作。这工作分两方面并进而行：（1）制定省宪；（2）实施地方自治，建设广东模范省，以「模范起信」来号召国人的注意。

　　1921年2月，美国记者乔柏氏(Rodney Gilbert) 到广州访问。炯明解释他在广东推进「联省自治」的工作如下：

　　中国人民从来没有组织团体，以表达其「集体意志」(Collective will)的经验，但是他们很习惯于乡村的自治。中国觅求民主，必须从乡村的自治传统演进而成。我们必须采用「由下而上」的办法，再不能采用「由上而下」的办法，因为许多年来，中国已曾试用多次「由上而下」的办法，而每次终于遭到失败。

　　现在广东在乡村上实行分区，自治村中，警察和税收由人民自办，将来各县县长与省议员亦由人民自举，再由省议员共举省长。广东邻近各省人民将见范要求实行同样的制度，进而遍及全国各省．．．．假如我们先联合几省组织「联省政府」，他省将可逐日加入，最后便可达到「联省自治」的目的。〔17〕

　　八个月后（1921年9月）广东民选县议会议员完成〔18〕；十一月，民选县长完成〔19〕；十二月省议会通过广东省宪〔20〕。至于民选省长，则尚未办到，这是因为到了1923年初，孙中山贿买滇桂军，入侵广东，迫走陈炯明，广东建设模范省的工作，也就完全停顿了。



3．1 广东省宪

　　1921年初，广东省议会选出省宪起草委员会进行起草省宪。同年12月19日，正式通过「广东省宪法草案」。这比湖南与浙江两省的省宪，要迟了几个月。大体上广东省宪规定比较简单，易于实用而少采用理想化的直接民主方式。在起草广东省宪的时候，起草主任黄毅与王正廷有密切的联络。王氏是湘浙两省宪的起草人，也是民国元年(1912)中华民国约法起草人之一。黄毅引用参考的，除了湘浙两宪外，还包括有瑞士，美，英，德，法，加拿大，奥大利，比利时，荷兰，巴西，葡萄牙，土耳其，日本等国的宪法〔21〕。

　　粤宪采自湘浙两宪对省权力最有利的规条，并减删省长之权，以增强省议会。譬如，仿效法国而非美国之前例，省长对省议会之决案无否决权。但省议会之权，亦受限制，以采取较平衡的开支。〔22〕广东省宪最特出点，是对人权的特别注重。在第二章里，即详细规定人民的权利与义务，并包括各种法律上步骤，以保护人民之生命，财产与人身自由。1920年代政治学者周鲠生特对广东省宪的第二章评论说:

　　从来宪法对于人民之自由，大都仅有原则之规定，而无具体的保障方法，其结果等于空文。或则宪法之规定，仅能防制行政部之专制，而不能限制立法部之侵害自由，今之广东省宪，则能补此种缺憾者也。〔23〕

　　广东省宪第二章实是保障人权之根本法，即以今日人权活动者的眼光来看，也是无可厚非的。

　　广东省宪最重要的一点在总纲第一条声明「广东省为中华民国之自治省」。此条与湖南，浙江，四川，云南等省的省宪规定全同，这表示各省制宪自治，并不是把中华民国分裂为若干独立国家，而制定省宪，实为统一国家，组织联邦政制的一个步骤。至于其他各项，可以说是细节上的差异，与重点无关。譬如，以省长来说，重点在民选省长（即是不由中央指派）。但是选举方式，则各有差异。广东规定省长「由全省公民投票，过全省公民投票数之半者为当选，如无过半数者时，省议会就于被选中得票最多者三人，投票决选之」；湖南规定省长「由省议会选出四人，交由全省人民公民总投票决选，以得票最多者为当选」；四川则规定「由全省公民直接投票选举，以得票过半数者为当选，无得票过半数者时，由省议会就得票之最多数及次多数者二人中决选之」。〔24〕



3．2 广东实施地方自治

　　二十年代广东省的人口统计是三千万人，（以人口计，这是等于五个现代的瑞士国）。全省九十二县，平均每县人口是三十余万人。施行「地方自治」以县为单位，县长为行政首长，县议会为立法机关。所以，政府的行政与立法两权，在这个基本的单位上，也得到相当的制衡。

　　对于县的事权，采「列举主义」，换句话，凡属县政府的事权，都明文规定于条例上，其余未载明的，一概归之省政府。在这原则下，县的事权明白列举，使县自治在创始的时期内，有一固定的活动范围。所列举县的事权，共有十一项，以教育，实业为前列：

办理师范学校，中学校，高等国民小学校，幼稚园，半日学校，各种废疾学校，宣讲所，图书馆，博物馆，美术馆及其他关于教育事项。
奖励农桑渔牧垦荒造林经营并监督共有及私有工业，设立各种展览所试验场，
及其他关于实业事项。

疏浚河流湖塘，修筑埤圳沙围堤防并道路，及其他关于水利交通事项。
建筑并管理公有营造物，及一切公共土木电力煤气工程。
办理县银行各种保险合作，及其他公共营业。
清理市街屠场，整饬公园公坟，及其他关于公共卫生事项。
办理义仓施医育婴恤嫠养老，收养废疾，保护工人，及其他公益慈善事项。
办理警察及保甲团防并其他保安事项。
调查户口生死婚嫁，及其他关于统计事项。
办理行政官长依法令委托徵收，及执行各种事项。
其他依法令赋与自治事项。〔25〕
　　民选的县长是一县的行政长官，由上列的县事权看来，县长对地方全部事务是负有庞大的责任和权力的。从1920年到1923年初的两年间，广东实行地方自治，建设模范省，对改革教育，设立现代化市政府，建立司法独立的法院制度，扶助劳工运动，禁烟禁赌，发展经济，推动社会现代化各种事业，都有显著的成就。〔26〕


一九二一年六月四日，浙江都督卢永祥通电主张:『先以省宪定自治之基础，继以国宪保统一之旧观』。炯明首先通电赞成，他说：

　　盲论之士，往往以主张「分治」，即为破坏「统一」，曾不知「分治」与「集权」，本为对称之名词，于「统一」何与？北美合众国成例俱在，岂容指鹿为马！民国以来，正坐盲论者误解「集权」为「统一」，于是野心者遂假「统一」以夺权。〔16〕

　　换句话说，「联省自治」不是要把中国分裂为几十个独立省。「统一」不能误解为「集权」，「分权」不能误解为「分裂」，「自治」不能误解为「独立」。实行「联邦制」的国家，如美国，加拿大，瑞士等国，他们是「统一」，「地方分权」，「地方自治」的国家，而不是「分裂」，「中央集权」，「地方独立」的国家。




由「戊戌维新」进入「辛亥革命」，政体由「君主」改变为「共和」，但是建立现代化的「立宪」国家，目的仍是一致。孙中山就任第一任临时大总统职，仅有三个月；袁世凯接任后，遂逐步收揽大权，直接任命各省军事民政长官，实行中央集权的「强人政治」。

　　四年后的1915年底，袁世凯企图称帝，陈炯明在其讨袁檄文中，就有「事定之日，与我国人共同建设联邦政府」之语。〔13〕

　　究竟什么是「联邦制」呢？根据英文字典里的定义，「联邦制」是中央与地方政府「分权」的制度。(Power is shared between the central government and the local governments)而其特色是具有一个「强有力」的中央政府(A federal government with strong centralized powers)。所以，「联邦制」的定义是相当广泛的。欧美国家现行的「联邦」制 (如美国，加拿大，澳大利亚，瑞士等国)，是在具有一个较强有力的中央政府，尤其是在外交，军事(国防)，和维护本国公民基本民权三方面，其中央政府是负有完全的权责。

　　为了觅求和平统一，避免分裂，针对着当日军人割据各省的局面，二十年代北京大学丁燮林，王世杰，李四光 (仲揆)，李煜瀛 (石曾)，李麟玉，谭熙鸿等六教授曾建议中国应当暂时实行「邦联」制，以为奠下建立永久「联邦」的基础．．近年来，亦时有所闻。什么是「邦联」制呢？ 其特质是中央政府的权责，大为减少。它可以对个人及地方无直接的权威，中央政府可以不必由全国人民选出，而由各地方政府选出代表组成。它可以没有行政首长，而只有协调作用的委员会之类的机构。所以「联邦」(federation) 与「邦联」(Confederation; Community or Commonwealth of Nations) 的区别，在于「分权」程度的大差异。以美国建国的历史为例，是从十三州独立战争，脱离英国后，经过十一年（1777─1788）的「邦联」，进而建立「联邦」，才大大的增强中央政府的权力。

　　「联邦制」的主要含义是「地方分权」。换言之，中央政府与地方政府的权力和责任，要在宪法上，划分清楚。中央政府依据国宪，地方政府依据省宪，各治其事。（这与「中央集权」，恰恰相反，在「中央集权」里，地方政府是中央政府的行政代表。）以美国的联邦制为例，地方（州）官吏由地方人民选出，向地方人民负责。中央（联邦）政府由全国人民选出，向全国人民负责。州政府和联邦政府是两个独立机关，两者间的关系是依据国宪行事。如果国宪与州宪有抵触之处，则以国宪为依归。负责解释国宪之运用是司法独立的最高法院。所以，所谓「联邦」制，在定义上很广泛，而实际上，也就是在欧美国家里，施行了有数百年经验，「三权分立」的民主法治政制。

　　「联省自治」的目的在建立「联邦制」，爱国学者章炳麟（也是辛亥革命元勋）曾对「联省自治」作一明晰的解释：

　　「联省政府」与「联省自治」名义，似无差别，其实有冰炭之殊．．．．是故各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步．．．．未有各省自治而先有联省自治，是舍实责虚也；未有联省自治而先有联省政府，则启宠纳侮也。〔14〕
　　当年倡导联省自治者认为「地方自治」，即为「民治」，是民主政治最基本的因素，也是要仿效欧美民主国家建立联邦制的先决条件。换言之，「联省自治」是联合施行地方自治之省，来建立一个永久性民主的联省政府，这与联合在武人或党派控制下，而无地方自治之省，来建立一个暂时性的联省政府，是有「冰炭之殊」。所以陈炯明在二十年代倡导「联省自治」时，常引用「自治省联邦制」一词。

　　「联省自治」常被指斥为军阀割据地方，拥兵自保，破坏国家统一的藉口。〔15〕其实，倡导联省自治者认为「中央集权」与「国家统一」，全是两回事；而「地方分权」是会巩固，而不会破坏国家统一的。他们相信在军阀割据各省的情形下，只有「废督裁兵」，走「联省自治」的路，建立一个有实权的中央（联邦）政府，真正的统一才能实现；若果诉诸武力来统一中国，以新军阀来代替旧军阀，结果还是弄成集权专横的局面。