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作者: passionfly
将近10年前，我刚开始学法律的时候，王宝森与陈希同案发，国内就有呼声要制定《反腐败法》。但我当时一直很不解，这种法是个什么法呢？外国有这样的法吗？直到现在还有人在喊要制定《监督法》、《反商业贿赂法》等等，我都存在着同样的疑问。现试举几例比较分析：
（1）如果我自己开个杂货铺，自己看铺子、自己采购和经营，需要“监督”、“反腐败”、“反商业贿赂”吗？当然不必，如果哪个厂家向我推销时给我回扣，他的推销员对我行贿，其实就是给我降价，还是我自己得到好处，不存在腐败的问题。此时只要有基本的《财产法》和《合同法》，当事人就可以自行看护并处置好自己的私人权利。
（2）如果我是开个公司，我成了股东，我雇了CEO，这个时候就存在CEO背着我拿个人好处，然后将公司利益让与他人的可能性，也就是所谓的“商业贿赂”。这个时候就需要一套“公司治理机制”来解决“代理人问题”，也就是通过《公司法》及其相应的信息披露和诉讼制度，维护我作为股东的权益——如果我查帐发现CEO搞公司的鬼，我就可以告他，让他陪公司钱。
（3）如果我是个公民和纳税人，我把自己的财产和血汗钱交出一部分给政府，用来购买安全、环境、基础设施、教育医疗、社会保障等公共商品，这个时候同样会出现政府官员对纳税人的“代理人问题”，我们就要通过《选举法》、人大和政府的《组织法》来实现纳税人的权利。
很明显，相比较而言，最后一种情况比前两种复杂得多，代理人离真正的权利所有人的距离要远得多，公共性要强得多，监控的难度要大得多，腐败的风险要高得多；然而，保障权利人的法律规范却空泛、乏力得多——间接选举，数年任期，缺乏信息披露，权利人众多难以共同行动，没有弹劾起诉的激励，也缺乏弹劾起诉的制度保障和程序规则——这就是为什么至今《监督法》和《反腐败法》的立法呼声仍不绝于耳。
现实中没有这些保障机制，那是靠什么在维持运行呢？——上级对下级的行政职务监督、执政党内的纪委监察、政府部门的审计监督、司法系统的检察公诉、对受害直接当事人的信访及其上访、还有风头正劲的“中央巡视组”，以及有限的新闻、人大和法院监督：
（1）在最日常、最广泛的行政活动中，靠的是上级对下级的行政职务监督。但是中央对地方的监督“鞭长莫及”，难以做到经常性的动态监管，并对每个干部做细致的考评；很多就直接放手留给地方行政长官负责，自行上下级监督。但是如果这个监督链条很近，监督频率很高，就容易降低腐败的交易成本，从而形成地方上的链条性群体腐败。陈良宇案中的书记--秘书--社保局长链条就是例子。
（2）为了防止地方行政机构纵向链条性群体腐败，政府平行内设审计署、党内平行另设纪委、司法系统另设检察院。审计署是直接对上级负责的，纪委是独立于党委书记的，司法检察机关是独立于行政系统的，这样就可以从侧面掐断腐败链条。但是，现实中审计署往往受制于行政长官；纪委书记则可能变成另一个党委书记，甚至腐败尤甚；检察系统和司法系统则与政府存在千丝万缕的群带关系，几乎完全被地方掌控和同化。湖南李大伦与曾锦春案中就是书记--纪委书记亢泄腐败的例子。
（3）纵向和横向的监督制约链都被打断了，腐败向上下左右成片且立体蔓延。此时只有中央和百姓两极才能实现监督。但是中央和百姓却是遥远而断裂的，于是就出现了“信访”和“上访”。但是由于群众上访没有制度保障，甚至有“造反闹事”之嫌；自上而下的“信访”又是被动而随机的。结果往往是“上访”被“掳回”；而“信访”则被“表面工作”瞒骗。周正毅案中郑恩宠律师的入狱和上访案就是例子。
（4）中央和群众的联系被割断之后，腐败的积怨在地方越来越深，中央也手足无措，于是派出了“中央巡视组”。这“监察御史”的大官可不是等闲之辈，所到之处所向披靡。然而却是盲人摸象、无的放矢般的到处乱撞。其招摇做秀的成分大于细密的探访审查，药下得猛但不一定医到痛处，有时还有“抓典型”的“选择性起诉”之嫌，使得同罪不同罚，容易导致社会公正的丧失。而且“巡视组”并非常设机构，不可能长期驻守，这就可能出现“一阵风”，治标不治本，风过之后，腐败又卷土重来。海南刘须钦的国科园案就是例子。
由上观之，可以说我国吏治腐败的问题主要是出在体制上。而现行的制度明显都不能正常发挥作用，很多措施甚至仍是头疼医头、脚疼医脚的应景之策。鉴于上述比较分析，笔者试得出以下结论和建议：
（1）根本方法——有限政府。即减少公共事业对政府的依赖，对于不必要的公共事务，尽可能实现社会自治和市场提供。比如社会保险就可以更多依赖社会慈善、民间互助、商业保险与自我保险等。其理由在于，市场竞争能提高公共供给的质量和效率；而老百姓自己最关心自己切身的利益和痛痒。
（2）自动运行的方法——当事人监督与私人司法救济。即在那些必不可少的公共事业中，有些公共性不太强的，则可以通过民间团体实现对政府“代理人”的监督。如“病人协会”监督医疗腐败；“家长委员会”监督教育腐败；“工会”监督社会保障腐败；“社区业主委员会”监督地方公共设施建设腐败；其他投标商监督招标政府及其串通投标商；被拒之门外的人监督拉关系、走后门的人等等。腐败损害了特定当事人利益的，通过扩大民事、行政司法诉讼的途径，以当事人起诉来及时发起监督；并以法院判决的民事、行政责任来实现对腐败分子的有效处罚。
（3）司法独立的保障——审判公开。为了保障私人司法救济的有效，就必须保障司法独立，否则“官官相护”即使能起诉也无济于事。而“司法独立”需要“审判公开”做保障，即除了涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的可以隐去部分资料，但基本案情以及审判的文件、证据、判决书等都应当公开建档；所有司法人员、法律院校师生都可以通过网络检索系统随时调取研究，对其审查、批判和监督；所有新闻机构和公民都可以查阅。这样每个法官的判决都昭然若揭并流传千秋万代，自然不敢轻易偏袒和误判。
（4）信息披露的保障——政务公开。即发言人制度、电子政务与新闻自由等。在那些必不可少的公共事业中，有些事务公共性太强，以至于没有特定切身利益的人来关心、跟踪、检举和起诉，这种时候就需要政府主动的、制度性的披露其执政信息，如发言人制度、电子政务等。同时，还需要媒体对政府进行强行披露，政府有接受监督、提供资料和回答询问的义务，这就需要扩大新闻自由，通过传媒市场的信息竞争来实现对政府的监督。黑箱操作是腐败的温床；阳光是最好的防腐剂。
（5）最后的防线——地方民主与离任述职制度。即在那些公共性太强的事务中，由人大机构把分散的公众意志聚集起来，形成强有力的集体监督行动，防止少数“无赖官员”对于“阳光”也无动于衷。“地方民主”作为最后防线要优于“中央和上级行政监管”，因为人力有限的中央监管庞大的地方官僚，犹如一只猫抓一百只耗子，则必然力有不逮；而如果发动地方民主，则如让千百只猫来抓一百只耗子，这才是长久之计。地方人大如何把人民的呼声和压力集中起来并传导到行政机关，还需要切实的制度保障，如：人大受理群众投诉、举报和上访的制度；党政官员对同级人大负责并随时接受人大审查和弹劾的制度，如：领导离任述职和离任审计制度，以及领导个人及家庭财产状况公示制度等。
除此以外，现行制度中的行政级别监督、领导干部考核制度、审计署的独立性、党内监督、中央巡视组与信访制度、民主党派监督等都还可以继续改革和完善；然而上述五条建议当属根本且亟需之对策。
2006.9.27 |
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发表于 2006-9-29 10:30:13
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