我们的教育制度应该如何创新？

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公共教育政策的制定，是国家引导和干预教育的主要方式。处于社会转型期的中国教育矛盾多多，人们期待着教育政策制定的科学化、民主化，通过教育政策和制度的创新引导中国教育健康发展。
　　从世界第一人口大国到世界上最庞大的教育体系，从国民重教的传统到千千万万家长望子成龙的心态；公共教育经费短缺，城乡之间、地区之间和学校之间的教育差距继续拉大，如何满足人民群众对优质教育资源日益强烈的需求，如何看待教育市场化改革取向，如何保证弱势群体受教育的权利？……

1.关于现代学校制度：

　　目前观点各异，其讨论并未在一个共同的平台之上；建立现代学校制度的核心到底是什么？

　　建立现代学校制度是近年来教育界的热门话题，也是本次教育政策分析研讨会与会专家学者关注的一个热点。与会学者就现代学校制度的界定，如何看待我国当前学校制度及如何建立现代学校制度等问题进行了广泛的交流与探讨。

　　一些专家指出，现代学校制度是一个正在形成和发展中的概念，是一个需要在实践中不断厘清的概念。现代学校制度也是个相对概念，一方面区别于传统的计划经济背景下的教育制度，另一方面则与未来的后现代的学校制度建立着关系。两个方面的主要矛盾不同，与传统教育制度相比，现代学校制度的关键问题是怎样扩大学校的自主权，其自主权如何建构的问题；而与未来的学校教育制度之间的关系是怎么适应学习型社会，逐步地从制度化向非制度化，制度结构的转变问题。

　　国家教育发展研究中心主任张力认为，当前，在现代学校制度上形成定义的条件还没有成熟，而核心难点在于理顺政府与学校的关系等方面。目前国内关于现代学校制度的诸多讨论，并未在一个共同的平台之上。这些讨论大体可梳理成几个方面：研究政府和学校的关系，其实是双方的权利与责任问题；研究社区、社会与学校；研究学校内部如何治理；研究学校教育的制度体系，甚至涉及到学习者的需求和发展，或者各方面兼而有之。

　　张力说，探讨现代学校制度，有许多问题很难回避。比如，现代社会中的教育属性是怎样分化的？如何看待政府和市场配置教育资源的机制？为什么对《教育法》“不以营利为目的”的理解和操作有很大分歧？要不要积极创造条件修改《教育法》第25条？在中国，教育行业真是一种“暴利行业”吗？为什么在市场经济体制完善而且私有经济十分发达的国家，仍由政府举办和投资教育？各国和国际组织是如何看待教育“产业化”和“市场化”的？国外是怎样区别对待非营利性教育和营利性教育的？为什么“教育产业化”容易使政府在退出竞争性经济领域的同时也退出公共教育领域？等等。

　　恰如我们所看到的，现代企业制度的运行不仅仅是法人治理结构的问题，而是一个政府与企业之间如何相处的问题。因此，探讨现代学校制度，首先理顺政府和学校的关系尤为重要。从国际通行的现代社会结构来看，由于提供的物品是有差别的，往往其提供的主体和范围也有很大差别。教育提供方出现了多元化的方式，既有公办学校也有民办学校；既有营利性的，也有非营利性的。那么，谁最适合于建设一个现代标准的学校制度，这是值得探讨的。所以我们首先要定义教育的属性，到底是什么样的公共产品，什么样的私人产品，然后再看现代学校制度这个问题可能更加稳妥。

　　谈到建立现代学校制度的必要性，张力指出，随着我国加入WTO，与教育服务贸易相关的一些新概念的引入，对引入现代学校制度的要求可能更加迫切。我国已签署了服务贸易总协定，同意在中国境内有一些教育是可以收取学费带有商业性质，而且可以中外合作办学的，在这个领域中建设一种比较规范的学校制度，不仅是政府的要求，也是消费者的要求，是付钱购买教育服务的用户的要求。这可能也是我们思考现代学校制度定位的切入点。党的十六大提出构建比较完善的现代国民教育体系，从传统的国民教育体系到现代的国民教育体系，将有很多特征性的变化，而这些变化也需要一个现代学校制度作为载体和平台。

　　据介绍，在西方，由于其公共教育政策已基本定型，因而对现代学校制度争论很少，现代学校制度实际上是为公共教育政策的执行提供基础。现在西方公共教育政策中主要有三类价值取向：一类是“老左派”，强调政府投入的责任，非常关注弱势群体的公平，主要是体现在公共性方面；第二类是“新右派”，认为现有的公共教育政策可能在某些方面出现低效或失灵，虽很公平，但是一种平庸的公平，它倾向于一种新自由主义；其次还有超越左和右的“第三条”道路，在注重公平和增加选择这些方面作出了新的探索。正是由于这三大不同思潮为基础的公共教育政策的相互交锋，才使得欧美国家教育的提供者呈现出不同的形式，其政策走向值得关注。

　　华东师范大学教育科学院院长丁钢教授提出有关现代学校制度上的构想：从两级管理走向三级管理，建立半政府半民间的中介机构，全民的事业回归全民。学校服务于学生，学生在学校中理解和分享知识，学生的学业成就是学校的责任；学校服务于教师，要最大限度地满足教师的专业发展需求，教师是学校的真实领导和学生的引导者；学校服务于社会，政府应为学校均衡发展提供可能，以社会满意度作为学校教育服务的重要指标。

2.建立现代大学制度：

　　相对应与现存的大学制度而言，现代大学制度是一种适应市场经济体制的新型大学制度。它是以政府、社会和学校三者责任、权利和利益明确与定位为前提，以高等学校的法人制度和法人治理结构为核心的整体设计与系统安排的学校制度。

　　在社会主义计划经济向社会主义市场经济逐步转轨、经济体制逐步完善的大背景下，政府正逐步从市场里，从它该退出的行政领域退出来，那么，政府、学校和社会三者的关系究竟应该是怎样的？

　　华东师范大学高教所唐安国教授认为，现代大学制度是现存高等学校制度基础上的制度创新，是以政府、社会和学校三者责任、权利和利益明确与定位为前提，以高等学校的法人制度和法人治理结构为核心的整体设计与系统安排的学校制度。其核心在于建立和完善学校的法人制度和法人治理结构，以便为学校落实并有效使用办学自主权和民主管理提供制度上的支持。

　　法人制度和法人治理结构着重要回答和解决的问题是：谁应该作为学校的法人代表？法人代表如何在学校管理中行使权利和承担义务？如何监督和约束法人代表的治理行为？为此，举办者、管理者和相关利益关系人应该发挥哪些作用？

　　唐安国教授认为，现存高等学校制度的主要弊端就是高等学校法人地位没有很好落实，决策等过程缺乏制度安排以及由此导致的学校缺乏办学自主权。其主要原因是：

　　——政府在高等教育管理中的职能与边界模糊，既是高校的举办者同时也是管理者，于是“管学”和“办学”行为往往交织在一起，放权不到位，用权不得当，使得高等学校的制度建设缺乏外部的制度保障。

　　——社会上的其他利益关系人缺乏参与办学和监督办学的制度安排，社会的声音被政府所掩盖，政府在某种程度上包揽了本该属于社会发挥的作用，市场力量没有能够形成。

　　——高校自身缺乏制度创新意识，改革动力不足、行动不够。由于政府在高教管理中把学校当作一个附属部门，学校主要领导由政府任命，因而在管理过程中，学校领导难免存在“保位子”的心理顾虑；目前尚没有健全的责任追究制度，管理成绩特别是管理不良的结果还不能从制度上与校领导的“位子”或其工作评价直接挂钩，学校领导往往会采取保守的策略；学校在内部管理制度改革中涉及教师利益调整时会碰到许多阻力和压力，校领导由于缺乏相关权力的制度安排，瞻前顾后，步履维艰，最终的改革方案往往是折中的和不彻底的。

　　唐安国教授提出，建立现代大学制度，首先要建立政府的公共治理结构和社会的参与和间接影响机制。而政府教育管理职能的转变是高等教育管理改革和建立公共治理结构的核心议题，主要包括三方面内容：在《行政许可法》实施过程中逐步下放一些学校可以自主决定的项目权，逐步转移一些社会可以承担的职能，如评价职能；政府着力建立和健全为社会和学校提供有关信息服务的公共平台，努力做到信息的公开性、透明性和及时性；按照《依法行政纲要》的要求规范各级政府在教育管理过程中的行政行为，并使这些行为受到社会的监督。同时，要创造环境和条件，鼓励社会中介机构广泛参与诸如高等教育评价等活动，发挥社会对高等教育和高校管理的间接影响职能。

　　作为现代大学制度核心的法人治理结构，唐安国认为，应根据高等学校举办人的不同组成形式，实行多种形式的法人制度，对政府举办的高等学校，则要完善党委领导下的校长负责制。其着眼点在于如何在《高等教育法》的框架下进一步明确作为集体的党委和作为法人代表的校长之间的职责与分工，并补充关于决策失误的责任承担权。

　　河南大学副校长赵国祥教授作为一名高校的领导者，提出高校自主运行模式。他认为，目前高校运行存在许多矛盾，如市场经济和计划经济的交织，政府管理方式与高校管理方式的矛盾，政府对高校的投入不足和高校的自主发展力量生存能力不足，政府对高校投入不均衡与高校总体资源缺乏，政教不分与政府行政职能与学校职能之间的矛盾，高校的投入与效率之间的矛盾。推行高校自主运行模式可从多方面进行尝试，包括高校要走市场经济的道路，政府可以加强宏观监控，高校加强自我管理，提升自主生存的能力；政府资源的分配由计划分配转变为项目招标模式；实行政教分离；强化高校的责任意识，注重办学效益；强化办学成本意识，注重办学质量，等等。

3.关于民办教育与公办教育：

　　20世纪80年代以来，教育需求急速增长，公共教育机构面临越来越大的压力。一个逐步发育成熟的市场体系也在影响并改造着中国教育的运行机制。通过市场机制来获得新的教育资源，解决改善公共教育的绩效成为一种改革的思路。

　　什么是教育民营？教育民营需要什么制度保证？

　　北京师范大学刘复兴教授分析说，所谓教育民营，即由非政府的主体和非政府的运行机制(公民社会参与机制、市场选择机制)来提供公共教育服务，以改变政府垄断或包揽的状况，形成多样化的公共教育供给体制。民营主要有四大类型：部分的教育民营(如公立学校实行民办机制)，完全的教育民营(如纯粹的民办学校)，完全公办与完全民营的组合(公立学校举办民办学校)，部分民营与完全民营的组合(公立学校实行民办机制的同时举办民办学校)。

　　他指出，教育民营是西方国家一个重要的政策选择。如美国的公司化管理、特许学校、契约学校、教育券；英国的学校的地方化管理；日本的学校法人化改革等都是西方国家教育民营的政策措施。国外改革最典型的特征，就是把市场化的资源配置机制和市场竞争、选择机制逐步引入教育领域。而目前，我国教育领域已经存在市场机制，具体体现在：教育中的“自由”交易关系已经形成，市场化公益行为已经得到社会认同，民间资本开始进入学校等。市场机制引进教育领域带来的影响，使教育领域中出现了竞争、选择、利润、服务(对公众需要的回应性)等。

　　刘复兴强调，教育民营必须有制度保证。首先，教育民营是有条件的、有限度的，要保障教育的公益性和教育公平。其次，建立教育的准市场制度(quasi-market system)。这涉及：(1)借鉴自由市场的供求机制改造教育领域供求关系；(2)在教育领域充分引入公平竞争机制和自主选择机制；(3)保持政府对教育活动的强有力监管和规制。学校法人制度改革是教育民营制度安排中的一个核心问题。

　　如何看待教育市场化倾向？市场化的一些措施是否导致了教育差距的扩大？

　　“应该实事求是地评价我国教育改革的市场化取向，市场化取向改革的过度化倾向必须引起高度关注。”山东省教育厅副厅长张志勇认为，我国教育改革的市场化取向在增加教育供给，推进教育发展的同时，也出现了许多值得注意的问题。一些地方政府以财政紧张，包不起这么大规模的教育为由，希望将市场化改革推向所有教育，特别是义务教育。在基础教育领域，一些市场化操作带来大量消极的教育结果。

　　另外，市场化取向政策实施的制约瓶颈越来越大。目前，我们没有建立起对弱势群体家庭子女教育权的保障体系，而老百姓对市场化教育改革的承受力也有一个限度。在广大农村，义务教育、高中教育，基本上仍然是农民在承担着除教师工资以外的其他教育成本。山东省五县调查数据表明，政府教育投资用于工资的最高比例达98%，最低也达到80%以上。因此，必须正视农村和城市的弱势群体中存在的“教育致贫现象”。不能让教育民营化成为加剧中国贫富分化的助推器。

　　张志勇指出，中国教育的市场化取向改革不能导致“民进公退”，不能削弱政府投入的力度。我国广大农村和一些经济欠发达地区城市的公共教育资源极度贫乏，市场化教育改革首先是发展民办教育的问题，而不是通过市场机制来提高公共教育资源的配置效率问题。或者说，要解决的是首先培育民办教育力量，然后推动国有教育改革，提高效率的问题。

　　浙江大学民办教育研究中心主任吴华认为，我国在20世纪90年代以来实施教育均衡发展战略，增加对欠发达地区和农村的教育投入，对于提高受援地区的教育发展水平发挥了非常重要的作用，但政策实施同时出现的城乡、地区和学校之间差距扩大的现象表明，此类政策在缩小教育发展差距方面并未取得预期成果。

　　因此，他提出，教育均衡发展政策的目标，应从“分享型教育公平”转变为“共享型教育公平”的政策设计，以“自由选择”为核心重建实现教育均衡发展的政策框架。他认为，公共教育经费短缺是目前中国教育发展存在巨大城乡差距、地区差距和学校差距的重要原因，而吸引民间投资则是解决这一问题的重要途径，应该在所有制上采取更加开放的政策以统筹全社会的教育资源配置，如积极推动公办学校参与举办民办学校的混合所有制办学模式等。

　　如何看待名校办民校？

　　重点学校所办的分校借助国家的资源，又借助市场的机制，通过择校、收费，扩大了学校之间的差距。如何看待和管理这类学校，一直是人们关注和争论的热点。

　　山东省教育厅副厅长张志勇提出，应该加快名校办分校的体制转轨，加快在名校所办分校建立现代学校制度的步伐。他认为，按《民办教育法》来规范，非国家财政性资金举办的教育都是民办教育。名校所办分校一般除了教师工资外，其他资金均依靠学生交费，可以说，70%—80%以上的办学成本都是由学生家长支付的。因此，这类学校从性质上看，应该是政府所属的事业单位举办的民办学校。

　　张志勇指出，不割断“名校”与“分校”之间存在的老子与儿子的关系，弊端甚多：为教育乱收费留下了体制性“缺口”；“分校”承担教育经费筹措者的角色，对于交费上学的学生家长不公平；有“民校”之名，无民校之机制和效率，成为新的“学校官僚机构”。

　　名校办民校已客观存在，也在发挥着作用，但应该进行规划，首先就是建立现代学校制度。名校办民校应限制在非义务教育阶段。

　　在现代学校制度众多的定义中，张志勇更认可这样的观点，即依法办学、自我约束、自主发展、社会监督。他认为在名校所办分校中建立现代学校制度有以下四个优势：1.在解决学校改革与社会稳定的关系上，这类学校比公办学校改革的负担、包袱少，改革的成本低；2.在解决政府与学校的关系上，这类学校是政府事业单位办的，但又不是直接依赖政府财政性资金，采取委托经营的办法，改革的阻力小；3.在解决学校与内部运行机制上，人事制度改革是建立现代学校制度的一个关键，新办学校可以直接按照新的人事制度来运转；4.在解决学校与社会的关系上，这类学校与社会的关系更直接，对社会的反映更敏感。因此，更容易建立起健全的外部监督机制。

　　仅一部法规怎能规范所有的民办教育问题？

　　必须尽快建立和完善与民办教育相关的法规制度，是与会专家们的一致看法。目前，我们用一部法规来规范所有的民办教育问题，在实践中行不通，在理论上有漏洞。民办教育分类问题(如营利与非营利)以及根据不同类型的民办学校，如何有针对性地完善我们的法规制度，是需要逐步突破的问题。

　　分管民办教育的上海市教委副主任张民选教授指出，问题(案例)通常走在政策和法规的前面，没有社会问题就没有公共政策；没有问题解决的经验和教训就没有完善的法规。在他的行政管理中，就有许多因法规不健全而难以处置的案例。

　　例如，在西方国家，私立学校的董事会成员是因学校的营利与非营利性质不同而构成不同，且权利不同。我国《民办教育促进法》没有对“不获回报”和“要获得回报”的民办学校的董事会的成员构成作不同的限定，因而对一些民办学校董事会的内部纷争难以处置。

　　有的民办高校办学者因“抽逃资金”被立案处理，但最终不了了之。教育行政部门可以按《民办教育促进法》责令民办学校“停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但行政部门却难以处理。因为“停止招生、吊销许可证”会立刻造成学校资金链的断裂，从而引发教师人心浮动和学生不安，影响稳定。而民办学校是“民营非企业单位”，与《刑法》中规定的“抽逃资金罪”、“职务侵占罪”、“挪用公款罪”的犯罪主体不符，因此司法机关又无法对其追究刑事责任。

　　有的民办高校在高等学历教育招生过程中因担心招生不足，以“自主招生”、“自主办学”为由，擅自向低分学生承诺“保证入学”，造成严重后果，违犯了《民促法实施条例》。但因无相应的处罚条款，而学生又是受害者，行政部门不得不为其承担违规带来的责任。

　　张民选指出，民办教育必须发展，同时应该加快法规建设，以便教育管理部门依法行政。

　　他说，《教育法》是教育活动中的“宪法”，是基本法，主要体现国家的基本意志，表达社会的教育理想，但其本身难以直接作民事和刑事责任处置的标尺。因此，需要规定各类学校权利、义务和行为之民事、刑事和行政责任的《学校法》。目前，国务院、教育部和地方法规往往出现“处罚条款”缺失的状况，有些法规虽有“处罚条款”或“法律责任”条款，但因为与《民法》、《刑事》等法规的不吻合，行政部门和司法机构都难以实施。

【采访手记】在实践中发现问题　用理论指导实践

　　日前在上海华东师范大学举行的教育政策分析高级研讨会，已连续举办了六届，每届一个主题。包括基础教育、高等教育、教师教育、教育督导、全面建设小康社会时期的中国教育政策以及教育制度创新，教育的一系列重大问题和社会关注的热点、难点问题，在论坛上都有生动的反映。立足当代，关注现实，反映教育改革需要，从实践中产生问题，用理论去指导实践，成为教育政策分析高级研讨会的鲜明特点。“关注中国教育政策实践，注重教育政策理论创新”是其一贯的宗旨，为教育研究部门、教育行政部门和教育实践部门的教师、校长之间提供了沟通与交流的平台，并已成为受到各界关注的高水平、有影响的中国教育政策研究的年度论坛。

　　采访了两届教育政策分析高级研讨会，给记者留下印象最深的，就是与会专家学者对许多教育热点问题的关注和讨论。以“教育制度创新”为主题的本届研讨会，吸引了一批来自高校和教育科研机构以及在政府部门任职的专家学者。他们围绕政府、市场、学校三者的关系及现代学校制度等议题进行了深入的研讨，内容涉及行政许可法与教育管理体制创新、政府教育职能转变、市场介入与教育管理体制创新、学校自主运行机制、现代教育制度与教育政策、现代大学制度、现代学校制度、现代公立教育制度与民办教育制度等许多教育界和社会广泛关注的热点话题。不同观点的碰撞与交流，使得本届研讨会精彩纷呈。

　　近年来，教育问题被社会关注的程度越来越高。从世界第一人口大国到世界上最庞大的教育体系，从国民重教的传统到千千万万家长望子成龙的心态；公共教育经费短缺，城乡之间、地区之间和学校之间的教育差距继续拉大，如何满足人民群众对优质教育资源日益强烈的需求，如何看待教育市场化改革取向，如何保证弱势群体受教育的权利？……许许多多问题和矛盾交织在一起，构成了今日的中国教育。

　　在从计划经济向市场经济转轨的社会大背景下，公共教育体制的改革受到前所未有的关注。那么，公共教育政策作为国家引导和干预教育发展的主要方式，如何保证其政策制定的科学化、民主化，保证其真正代表绝大多数人民群众的根本利益，也同样越来越受到人们的关注。

　　由于教育决策环境和决策因素越来越复杂，决策的难度也越来越高，为了使我们的决策更科学、更民主、更有效，决策者应该是研究型决策者，而研究者则应该是政策参与者。一位教育政策研究学者如是说。

　　本届论坛主席、教育部社政司副司长袁振国对教育政策研究提出三点要求：研究中国问题，写中国文章；研究现实问题，写当代文章；要现实的研究问题，写理论联系实际的文章。他指出，从事教育政策研究，必须了解中国国情和教育实际，立足当代，关注现实问题。所有的社会科学工作者都要关注社会现实问题，只有有目的的关注现实问题才能产生社会效益，才能起到认识世界、传播文明、创新理论、资政育人和服务社会的作用。

　　据介绍，随着政策问题越来越重要和越来越复杂，对政策的专门研究也越来越受重视。在西方，政策分析者和政策规划者已经成为一种专门职业，这支队伍在不断扩大，并被冠以“政策知识分子”这一专门的称呼。在我国，随着政府职能的转变和政策科学化过程的加快，政策分析机构和职业性的政策知识分子也在形成之中。关注和解决现实问题，为教育政策的制定、实施和改进提供有价值的建议，正在成为越来越多的教育政策研究者的追求。 记者　刘微
摘自《中国教育报》