一个国家级贫困县的14年

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“国定贫困县”湖南省新化县14年扶贫历程，折射出中国行政化扶贫模式的低效和重重问题

　　时近5月，正值“春荒”。50多岁的杨荣华坐在自家破败的小木屋前，孤身一人，无所事事，满目茫然。

　　杨荣华是湖南省新化县水车镇金龙村农民。出生至今，贫困与他如影相随，他已有半年多没吃肉了，“擂巴菜”是每天的主食。所谓“擂巴菜”，就是不放油的青菜加上盐，然后捣碎，用以下饭。冬季，他缺乏御寒的棉衣；春天如期而至，免去了冻馁之苦，但四处漏雨的房屋，又成为他最大的烦恼。

　　在金龙村，像杨荣华这样的“单身贫困户”还有20多人。这里峰岭层叠，山路崎岖，到镇政府走一趟要多半天。不仅经济落后，而且信息闭塞。杨荣华没读过书，几乎没看过电视，更不知互联网——但他却知道，新化县是“国定贫困县”。

　　确如他所知，在1994年，新化县被确定为国家重点扶持贫困县。此后，各项扶贫资金源源而至。据新化县财政局统计，截至2006年，该县共获专项扶贫资金总计5.37亿元。加上县政府各部门所获“对口扶贫”资金，总额超过10亿元。

　　但是，中央和地方的14年扶持，并未改变新化县的整体贫困。截至目前，该县尚有7.8万赤贫人口，没有一家产值上亿元的工业企业，人均GDP不抵全国平均的四分之一，农民人均纯收入不足全国平均的一半，县乡负债高达13.62亿元，每年财政开支的三分之二靠上级补助。

　　新化县是中国596个贫困县的缩影。新化县14年扶贫的历程，折射出行政化扶贫的低效和重重问题，促使人们对扶贫理念和扶贫模式进行反思。

繁荣与贫困

　　2008年1月底，正值农历年末，冰雪雨冻灾害袭击新化县。一场政治“地震”同时袭击新化：娄底市委常委、曾任新化县县委书记的谢文生，因涉嫌经济问题被省纪委“双规”，旋即被检察机关逮捕，立案调查。此前不久，原县财政局局长陈程南亦被立案调查，据称陈涉嫌挪用扶贫款为其亲属“买选票”。

　　两人落马，给新化县官场带来恐慌，也引发各方面对新化县最大的资源——扶贫资金去向的关注。随着相关调查的深入，新化县扶贫资金使用乱象渐现，现行扶贫投入体制因此受到质疑。

　　新化县位于湖南省中部偏西，至宋朝方归附中央管辖，因系“王化之新地”得名“新化”。1949年后，新化县所辖冷水江工业区独立设市，财源大减；后因修建柘溪水库，该县16.5万亩良田被淹没，加上后来的毁林开荒，新化县一蹶不振。

　　新化县现有人口130余万，是湖南省第一人口大县，也是典型的农业大县，其中农业人口占近90％。据该县统计公报，2005年，新化县农村居民人均纯收入只有1536元，是当年全国平均水平的47％。14年的扶贫并未使新化县形成支柱性产业，也没有建立起持续有效的减贫机制。在一些贫困山区，农民依然靠天吃饭，未能摆脱“丰年脱贫，灾年返贫”的轮回。

　　但是，与全县的整体贫困相比，新化县城却随处可见豪奢的景象。2008年初，《财经》记者在新化县采访时看到，新建的县委大楼和广场相当气派，县直机构门前的公务用车豪华气派，广本、丰田、别克等应有尽有。该县扶贫办领导的用车，也价值20多万元。

　　新化县政府一位官员告诉记者，几乎所有的县直单位“一把手”在县城都有两三套房产、数个商业店铺。

　　随着新县委政府大楼的建成，新城区开发如火如荼。新化县领导对此甚为自豪。据当地领导介绍，新化城区未来将扩大一倍。知情者说，新城区开发主要由政府各部门带动，县政府各局均往东迁，新办公楼也一栋比一栋气派。

　　新化县巨大的城乡反差，是对“开发式扶贫”方针的拷问：数额巨大的扶贫资金，都用到了哪里？绩效如何？

争来“贫困帽”

　　新化县成为国家扶贫重点县始于1994年。

　　1986年，为了有针对性地消除贫困，中国政府决定每年投入一定的财政资金，辅之国有银行贴息贷款，重点扶持全国最贫困的331个县，解决其财政困难，帮助这些贫困县发展。同时，各省也确定相应的省级扶贫重点县，投入相应资金。

　　当时，新化县周边的县市都在争当“小康县”、“百强县”，但新化县时任领导层却有着不同的“志趣”，决定争取“国定贫困县”。为此，该县于1988年成立扶贫办，专门负责该项工作，杨国吾成为首任扶贫办主任。

　　早已退休的73岁的杨国吾告诉《财经》记者，要成为“国定贫困县”，首先要当上“省定贫困县”。为了搜集资料，他当上扶贫办主任后，穿着草鞋下乡调查，撰写过六七十万字的调查资料，向上级反映新化县的贫困。

　　功夫不负有心人。1989年，新化县如愿以偿被定为湖南省扶贫开发重点县，杨国吾也被誉为“头号功臣”。知情者告诉《财经》记者，时任县长获知此消息后，兴奋地说：“新化县由五等公民上升到四等公民，今后还要继续当三等公民、二等公民。”

　　接下来是争取“国定贫困县”。新化县多方努力。首先，县有关部门发现红七军长征时曾途经新化，便借此申报“革命老区县”，为争取“国定贫困县”增加筹码。
　　其次，走“上层路线”。据杨国吾回忆，有一次，他听说国务院扶贫领导小组一位领导正在湖南怀化开会，便立即和新化县领导一起，雪夜驱车数百公里，凌晨4点赶到，在该领导住处翻铁门而入，棉衣也被划破。他穿着露着棉絮的棉衣汇报，领导非常感动。

　　再次，借媒体造势。1993年，经过新化县多方努力，某中央级媒体发出内参《新化县50多万农民不得温饱》，获得了当时中央、国务院主要领导人的批示。这份内参及领导批示，是此后新化县成为“国家级贫困县”的关键因素。

　　据记者了解，经高层领导批示后，新化县随即获得各方面的扶持。当时湖南省主管副省长专程赴新化县现场办公，给新化县带来总额上亿元的“真金白银”。

　　1994年，国务院决定把“国定贫困县”增至592个。此时大多数基层领导也已发现，“国定贫困县”意味着无偿的中央和地方财政补助，还有诸多优惠政策。一时间，“国定贫困县”资格成为稀缺资源，竞争激烈。由于此前做足了“功课”，新化县抢得先机“脱颖而出”，如愿成为“国定贫困县”。

　　杨国吾向《财经》记者回忆：“当时我在北京守候消息。半夜1点，我从国务院扶贫办一位处长家得知好消息后，冒着鹅毛大雪，跑步一个多小时，回到地下室旅馆，告诉一同驻京活动的副县长。我们俩又高兴又激动，抱头痛哭。”

　　按照中央要求，凡“国定贫困县”都要有一个中央部委“对口扶贫”。当时，全国592个贫困县都想争夺财政部的“对口扶贫”。激烈角逐中，新化县最终胜出，争取到财政部“对口扶贫”，长达七年。

　　杨国吾告诉《财经》记者，他曾被国务院扶贫办一位熟识的处长称为“老叫花子”。不过，杨国吾并无不快。他解释说，对方如此措辞，他不觉得是讽刺，而认为含有对他执着工作的肯定。

　　退休后的杨国吾也没有闲着。他还时而进京，去中央部委为新化县争取到“全国水土保持重点县”、“全国生态建设重点县”、“全国农业综合开发试点县”等七顶帽子。杨国吾说：“每一顶帽子都意味着至少数百万元的资金。”

扶贫款成为“唐僧肉”

　　有了国家级贫困县的名号，新化县等于种上了一棵“摇钱树”。14年来，新化县获得的财政扶贫资金和因国家级贫困县帽子而获得的政策性倾斜扶持资金总计达十几亿元。

　　按照现行扶贫政策，中央对“国定贫困县”的扶贫资金主要有两类：一类是发改委系统掌握的“以工代赈”资金，重点用于贫困地区修路、水利设施、人畜饮水、小流域治理等，以改善贫困人口的生产生活条件；另一类是“扶贫办定计划、财政部门拨款”的发展资金，该资金由财政部门与扶贫部门会商后发放，重点用于发展种植业、养殖业、科技扶贫等。

　　新化县成为“国家级贫困县”后，除了县扶贫办、以工代赈办掌握的中央和省级财政扶贫资金，还能获得扶贫贴息贷款。全县农业、林业、水利、交通、教育、财政各个部门都能借此得到各类扶贫资金。

　　据杨国吾介绍，这些扶贫资金名目繁多，多的高达数千万元，少的也有数万元。

　　这些财政扶贫资金，通常由各政府部门掌握、立项、实施、验收。但由于缺乏来自扶贫对象和社会公众的监督，缺乏独立的机构评价扶贫绩效，这些资金更容易被浪费，甚至或被挤占、挪用。

《财经》记者在新化县采访时，获知大量扶贫资金被低效使用的案例。如1996年至1998年，新化县所获果苗购置扶贫款高达3600万元。这些资金分批分期下达到县扶贫办、山地开发办、林业局等部门后，各部门自行其是，购进的果苗五花八门，大多数都没有成活，成活的也不挂果。14年来，虽然有中央和省级重点扶持，新化县至今找不到稍成规模的经济林和果树林，甚至连橘子等南方山区常见的水果都要从外地输入。新化县号称规模为10万亩的药材基地，其实也不足2万亩。

　　扶贫技能培训是另一例证。据记者了解，新化县每年获得100多万元针对贫困农民的技能培训费。但记者调查发现，该县五所扶贫定点培训学校，均不具备独立法人资格，也不具备从事三年以上劳务技能培训的资格。

　　记者在该县梅山职校采访时看到，该校系租用县农机学校一楼的三个房间，分别挂着“实践操作室”、“餐厅”和“办公室”的牌子。其中，实践操作室不足30平方米，简陋的水泥灶台上，摆着十个锈迹斑斑的炉灶。很难想象，两年来这里竟然“培训”了400名厨师。但就是这样简陋的学校，每年获得的扶贫培训经费高达60万元。
　　在新化县琅瑭镇白云村，村民对记者反映，2007年，琅瑭镇政府以该村名义申请到４万元水改工程资金，但该村根本没有建任何工程。在天门乡林场村，上级拨付了８万元人畜饮水工程款，惟一的“成果”，是村支书兄弟家修了个小水塔。

　　记者调查还发现，一些扶贫贴息贷款也未真正用于扶贫项目。

　　新化县“五溪造纸厂项目”是诸多类似项目中的一个。1995年，该县槎溪镇一农民申请建造“五溪造纸厂”。经时任县委书记批示，他获得贷款1200万元。但后来此人下落不明，根本没有建厂，1200万元不知所终。

　　据新化县财政局一位领导透露，仅1994年至1998年，新化县共发放5000余万元扶贫贷款，到期收回的仅有数百万元。新化县农行有关人士表示，由于该县扶贫贷款不良率惊人，2000年后，该县农行就很少发放扶贫贷款。

　　在新化县，财政扶贫资金还成为权力者寻租的工具。由于扶贫资金来源和使用不透明，有相当多项目需领导批“条子”才能拿到钱。层层审批中，各类扶贫款常常被层层克扣。

　　据新化县金凤乡一位不愿透露姓名的村支书介绍，村支书的主要工作之一就是“跑项目”。如不会“跑”，再穷也得不到扶贫项目。而费力争取到的项目资金，给主管部门的回扣至少是20％，有的高达50％。这笔钱还要给乡镇提成，真正留在村里的所剩无几。

　　长期以来，“跑项目、争资金”是新化县及乡镇的一项常规工作，“项目前期经费”是必须付出的成本。据该县审计部门查证，在新化县相对贫困的石冲口镇，2007年报账的烟酒餐饮发票百余万元，其中注明“跑项目”的经费达80万元。

　　仅有1.6万人口的金凤乡，2001年－2003年餐饮发票高达130万元。1996年，时任县扶贫办主任陈貌聪以扶贫办名义为私人企业石新锑品厂作担保，借扶贫贴息贷款100万元，并以县扶贫培训大楼作为抵押。后因该笔贷款一直未归还，2003年5月，新化县法院判决县扶贫办负连带责任，将扶贫培训大楼及扶贫办10万元债权判赔给县农业银行。

　　更有甚者，扶贫资金还被用于“贿选”。据娄底市纪委有关人士透露，新化县原财政局长陈程南涉嫌挪用扶贫资金，为其内弟段芝庭“买选票”。 2003年2月5日，陈程南向水车镇东溪村、锡溪村、日乐村三名县人大代表每人支付5000元，希望他们支持段芝庭竞选副县长。这也是陈程南被立案调查的导火索。

“项目”生财

　　借“上项目”套取扶贫款，在新化县14年扶贫中屡见不鲜。炉观镇石新村的变迁，恰是一个形象的注脚。

　　“不知道这里还会上什么项目！”炉观镇石新村61岁的农民邹继春对《财经》记者冷漠地说。他脚下的万宝山自1994年至今，先后历经四个扶贫项目，留下的却是一片荒凉。

　　1998年，石新村村支书宣布，上级批准了该村的“库区新开田项目”，计划把位于该村万宝山顶上的370亩茶园开垦为耕地，上级按每亩1000元给予补助。同时还有一个项目，主要是用扶贫款在毗邻的100亩红薯地上建橘园基地。

　　当时，山顶茶园每年有近20万元的收入。邹继春和村民们对此很不理解：一是种粮并不比茶园赚钱；二是茶园在山顶上，改成种粮后无法灌溉。

　　但是，这个扶贫项目按计划推进。推土机开了进来，一排排茶树被推倒，山坡被开垦成连片梯田。

　　据该村村民反映，这些的梯田里石头很多，根本不能种稻谷；配套修建的灌溉系统也因漏水不能使用。修建的桔园基地，果苗成活率低，成活的也不挂果。此后，这片原来的茶园连年荒芜。

　　2005年，新化县水保局、林业局、山地开发办等又在此立项，建设林果场基地。但村民发现，这个项目只是零星种了几棵树，一年后果树全死了。2008年初，荒草丛生的“林果场基地”被焚毁。随后，村民发现，这里又栽上了松树。

　　疑窦丛生的村民再也忍耐不住，去炉观镇移民站查账。要全面搞清所有账目几乎不可能，他们只能发现若干蛛丝马迹。如1997年以来，石新村获得的项目资金总计130余万元，其中有一项19.95万元，拨付给石新村修公路，但该村多年来并未修建哪怕1米长的公路。

　　村民们还发现了许多套取扶贫款的秘密。石新村与邻村有一个鱼池，原是邻村村民2001年申请扶贫项目资金修建。该鱼池只用了两年就宣告废弃。谁知到了2005年，石新村又把该鱼池作为本村新修的鱼池，再次申请扶贫项目资金9.5万元。

　　村民们告诉记者，上面直补下来的11万元饮用水工程项目，也被某些人从中渔利。据村民核算，建成这个项目，最多花5万元。

有限审计揭示秘密

　　14年来，新化县各部门到底掌握了多少扶贫资金？这些资金到底怎么用的？效果如何？不仅是农民，甚至连政府部门或主要领导都搞不清楚。相当长的时间里，新化县各类财政扶贫款的收支，基本上是一笔糊涂账。

　　2003年9月，在连续收到来自村民的举报后，国家审计署长沙特派办决定对新化县2001年和2002年的财政扶贫资金进行审计。

　　据知情者透露，县领导知悉消息后，如临大敌，多次组织审计、财政等部门开会，商量对策；要求县直单位和乡镇，“能纠正的尽快纠正，能做假账的快做假账”；同时，派专人找上级和有关部门疏通各种关系。

　　后来擢升娄底市委常委的时任县领导谢某曾公开表示：“新化扶贫资金是有问题。面对审计，目前惟一的办法是把账做圆，渡过难关。”他还承诺：“如果遇到什么难题，无论什么时候都可以找我，我24小时开机。”

　　尽管新化县各部门做了大量的“补救工作”，审计部门最后完成的审计报告，依然发现了诸多问题。

　　《财经》记者获得了这份《审计报告（征求意见稿）》。审计部门发现，2001年至2002年，新化县财政局向13个经济实体等违规拨付65万元扶贫款；2001年，该县农办所属的特种苗场以贫困村的名义，获得扶贫资金20万元；新化县畜牧局主办的畜禽良种繁殖场也分得扶贫资金35.5万元，但该繁殖场早已承包给个人。

　　新化县扶贫办在扶贫项目管理费中违规列支工资、补助、接待费等，共计14万元。2002年9月，该部门曾在县委接待处开据接待费假发票5.4万元，并在扶贫专项资金中虚列支出，套取财政扶贫资金。

　　新化县农业局还用早已完工的项目立项，套取财政扶贫资金。该县农业局把一个在2000年10月就完工的项目，包装成“农业科技新品种示范基地”，在2003年两次重复报账，共套取财政扶贫资金共计20万元。

　　在该县吉庆镇南山村，审计部门发现，一个以工代赈项目，耗费财政资金15万元。但该镇财政所实际只支付了9.5万元，其余的4万多元则以假发票冲抵。

　　掌管扶贫资金最少的县老区办，也被查出在一笔7万元的兴修水渠资金中，以收取工作经费的名义获回扣2万元。

　　尽管如此，在新化县强大的公关能力下，审计部门最终出具的审计意见，与“征求意见稿”相比，力度大大弱化，只是避重就轻列举了三类问题。

　　2003年，县审计局被县政府记一等功。知情人士告诉记者，审计局之所以“立功”，其实是因为“做账有功”。

扶贫模式反思

　　新化县14年扶贫乱相丛生，症结不仅在于当地吏治，更在于扶贫模式本身。

　　一方面，依靠单一政府体系扶贫，多部门“九龙治水”，政策和信息缺乏透明，监管存在体制障碍，势必导致扶贫资金使用频频“出轨”。行政决策主导的资源分配方式和地方强势力量的干扰，使得官员和富人成为扶贫的最大受益者。

　　中国农业科学院贫困与发展研究室主任、研究员汪三贵认为，现行扶贫体制下，县级政府是扶贫最关键的一环。这个环节直接负责贫困人口的瞄准认定、扶贫资金的投向和管理，也往往最容易出问题。贫困县捉襟见肘的财政困境，使得他们很难不渴求中央扶贫资金，并将其转移支出到更迫切需要的领域。至于出于个人和部门私利而进行挤占挪用，更是防不胜防。

　　另一方面，政府“撒胡椒面式”的扶贫，有如观音的普世救济。扶贫缺乏市场之手，无法引领贫困者娴熟市场生存法则。长此以往，扶贫无疑是另一种畸形圈养。

　　汪三贵认为，扶贫是公益的，同时也是市场的。政府需要做好贫困地区基础设施的建设和基本生活、医疗卫生保障，给贫困者一个生存的底线保障。贫困者只有在市场中才能真正致富。引领贫困者熟稔市场规则，授人以渔，才是真正高效的扶贫。

　　近30年来，由于中国的市场经济改革，也由于政府主导的扶贫行动，中国的贫困人口规模大减，减贫成效举世瞩目。这是毋庸置疑的事实。但是，新化县14年扶贫的严峻现实也表明，如果没有严格透明的决策和监督体制，一个立意造福贫困者的计划，会在现实中走向理想的反面。

　　目前中国已初步建立了农村低保制度，数千万绝对贫困者将被纳入“低保”。这意味着，中国的扶贫对象和扶贫战略将发生战略性调整。据记者了解，有关部门正在研究提高扶贫的标准，重新定位贫困人口，而中央的财政扶贫资金并不会减少，甚至会逐步增加。

　　“中国式扶贫”正站在历史性转折点上。在新的扶贫计划中，能否汲取少数地方扶贫低效或失效的教训，能否从体制上彻底解决扶贫资金的部门分割和挤占挪用，能否突破以往的政府主导的扶贫模式，发动民间组织和贫困者真正参与到扶贫行动中，是扶贫战略转型的当务之急。